保密法及其实施条例对定密、解密权限进行了新的划分,创设了定密责任人、定密授权制度,明确了定密、解密依据,完善了定密、解密程序,对规范定密、解密工作起到很好的推动作用。随后,国家保密局出台了《国家秘密定密管理暂行规定》,对定密、解密有关问题作了更为细化的规定,使得定密、解密的依据更加充分。
解密是一种国家行为,这决定了解密主体只能是国家公权力机关。当前,解密工作遭遇了发展瓶颈,部分机关单位长期存在着只定不解、重定轻解的现象,普遍反映不会解密、不敢解密,这说明了对解密工作不够重视,定密责任人缺乏解密动力。
解密的内在动力
推动解密工作,关键在于充分发挥定密责任人的积极性,提升其解密动力。解密是一项复杂的系统工程,涉及面广、关联因素多。如果单纯从行政效率的角度出发,视野可能较为狭窄,容易导致机关单位内生动力不足,对解密工作推动不力。如果仅站在保密管理的维度,单纯研究解密方法,则可能把解密工作沦为简单的技术操作。只有从权利维度出发,将解密工作放在整个法治政府和社会治理的大视角中考察,才具有国家治理变革的现实意义。
1.及时解密是防止泄密的最好手段。只要存在已经定密的载体,便会有泄密的风险,这是客观规律,存在的仅是风险大小和保密管理完善与否的差别。事实上,最有效防止泄密的手段就是及时解密,这既是应对客观形势变化的有效方法,也是解决现实问题的应变对策。任何一个定密责任人如果能够做到按时审查,定期解密,这既是对保密管理的最大支持,也是保密管理的有效手段。同时,解密是定密责任人解除自身压力的最好方法,只有充分发挥这种压力释放效能,才能调动定密责任人的积极性,更好地体现“谁定密,谁解密,谁审查,谁确定”的原则。
2.及时解密是方便工作和提升效率的重要方式。涉密文件的管理和使用有许多特别要求,势必造成管理成本较高,管理效率降低,给工作带来不便。解密是资源管理的重要手段,能够对总量固定的保密资源再次分配,改变资源固化、流动不畅的局面。如果在机关单位内部,定密责任人及时启动解密程序,则能够从根本上解决保密资源紧张的难题,合理分配资源,使资源在不同工作环节间有序流动。定密如同打开了水龙头,解密则是关上水龙头,开源和节流并举,才能有效提升机关单位的保密工作效率。
3.及时解密是实现政府部门之间以及上下级间信息联通的重要途径。党政部门之间、上下层级部门之间信息的联通至关重要,为防止信息重叠,或者各部门、上下级间重复收集信息造成浪费,需要加强联系,互联互通。除了信息总量扩展意义上的相互分享外,信息传递的速度也是极其重要的变量。信息一旦涉密,往往可能成为部门间、上下级之间沟通的障碍,容易造成信息联系迟滞,信息传递速度过慢的局面,对行政工作效率造成较大影响。因此,定密责任人的及时解密能够有效缓解各部门间信息传递的梗阻,为各部门间和上下级之间的信息分享创造有利条件。
4.及时解密是实现法治政府发展目标的重要途径。公民知情权与建立公开透明政府本是相互依存的。一方面,公民需要政府及时公开涉及公众利益的政府信息,满足自身的知情权和方便实际生活的需求,同时也是对政府行为进行监督的最有效手段。另一方面,政府也需要将公众信息和政策决定及时解密,对公众作出解释说明,与其沟通,相互了解,为政策实施和履行职责创造更好的环境,取得较高的社会接受度,以便更有力地凝聚群力,落实政策。作为公权力部门的定密责任人,及时解密并公开能够主动接受社会监督,对政府行为作出解释,增强政府公信力。同时,公民政府信息公开申请的日益增多,也必将倒逼定密责任人进行解密审查,及时作出回应。
解密的外在障碍
在整个国家治理体系中,解密工作应当被放到更为重要的位置。当前有的机关单位不重视解密的原因有很多,有观点认为是解密制度本身的原因,有观点认为是当前保密工作的整体环境的原因,还有观点认为是解密责任体系不够严厉的原因。综合考虑,我们认为,解密思维理念的落实是根本原因,体制机制滞后也是制约解密发展的重要因素。
1.定密责任人的畏难情绪。定密责任人的解密行为是一种思维活动,不可能与客观实际完全一致,偶然出错也是符合人类思维规律的,所以,如果在严格的程序规制和基本理念制约下仍然出现错误就应当被容忍。按照有关保密规定要求,定密责任人在解密审查中发生错误,造成泄密的,需要被追究相应的责任;与之相对的,虽然保密法及其实施条例都规定要定期审核、及时解密,但都未规定没有及时解密将承担何种责任。错误解密的危机犹如枷锁套在了定密责任人的头上,严重阻碍解密工作的推进。人的本性都具有趋利避害的特点,如果不及时解密须承担的责任不清晰,但解密错误的惩罚却很重,大多数人会选择不解密。
2.解密标准和方法不统一。除了定密责任人主观上的原因,客观上解密的标准不统一、解密的方法不确定也成为阻碍解密工作发展的拦路虎。即使定密责任人鼓起勇气开始解密工作,也会发现,如何解密是更为棘手的问题。保密法及其实施条例只规定了解密的基本程序和较为笼统的解密条件,十分原则和宏观,实践中很难拿捏,即使是保密行政管理部门中专门从事解密工作的人员,也难以对能否解密作出十分准确的判断,在指导其他机关单位解密工作中经常遭遇困境。定密责任人往往只能将能否解密建立在猜测和估计的基础上,随意性和不可预测性很大,反而进一步造成定密责任人对解密后果缺乏预判,愈加不敢解密。
3.缺乏应有的倒逼机制。解密工作一直以来被视为保密工作最为神秘的活动之一,长期与社会公众保持着基本的距离。按照现行的保密法规,社会公众基本没有途径直接参与解密活动,甚至连解密结果都很难知晓。从社会治理方式转变趋势来看,社会倒逼机制往往是工作落实的有力推动力量。由于当前对不及时解密的监督机制还不够完善,对定密责任人不及时解密还缺乏刚性纪律约束。正如美国引入解密委员会制度一样,如果能够建立通道让社会民众参与到解密范围的划定和监督活动中来,应该能对及时解密工作起到很好的推动效果。
(作者:张敬博)