信息公开例外是信息公开领域最具争论的问题。我国公开例外包括国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、国家秘密、商业秘密、个人隐私等。如何界定这些概念，由谁决定某信息是否属于公开例外，作出决定的依据是什么，是这一问题的核心。

《篮球比分信息公开条例》（以下简称《条例》）规定了政府信息公开可以例外的情形。实践中，一些行政机关以涉及国家秘密、国家安全为由，不予公开政府信息的情况时有发生，对公民知情权产生较大负面影响，迫切需要研究我国政府信息公开例外信息审查的法律和实践问题，完善信息公开例外审查制度，切实保障公民合法权益。

现行信息公开例外  信息审查有哪些

根据《条例》第十四条有关规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。目前，我国政府信息公开例外信息审查主要有以下几种情形：

1.对国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定信息的审查。《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”（以下简称“三安全一稳定”）对于何为“三安全一稳定”信息，《条例》并没有进一步明确其具体范围；对于这类信息如何进行审查，《条例》和有关法律法规也没有具体说明。在实际工作中，对这类信息的确定和审查主要由各行政机关结合业务工作在有关信息公开制度中作出规定。

2.对国家秘密信息的审查。《条例》第十四条规定了行政机关在公开政府信息前，要按照保密法和其他法律法规等对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的信息。在我国，国家秘密概念清晰，范围明确，标志显著，行政机关在审查此类信息时较为容易操作。对于确实不能确定的情形，《条例》要求行政机关报有关主管部门或者同级保密行政管理部门确定，保密法也有与之类似的明确规定。按照保密法第二十条规定，机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的，由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定。这里的“不明确”，是指泄露后会损害国家安全和利益，但在国家保密局和有关中央国家机关会同制定的保密事项范围中没有明确规定的情形。“有争议”，是指机关、单位对某一事项是否属于国家秘密或者属于何种密级持有不同意见。

3.对商业秘密信息的审查。商业秘密公开例外可以说是世界各国的通行做法。《条例》也规定，行政机关不得公开涉及商业秘密的信息。对于如何认定不得公开的商业秘密，目前，在实践中是由行政机关征求商业秘密事项权利所有人的意见，权利人对涉及的商业秘密事项，从确定手续到保护措施，都要提供相应证据，行政机关进行调查和审核，如果有充分的书面材料证明，权利人将申请涉及的事项确定为商业秘密，并采取相应的保护措施，即可以作为公开例外的证据。

4.对个人隐私信息的审查。在信息时代，个人信息的经济价值越来越大，保护个人隐私的需求十分迫切。但与商业秘密不同的是，由于相关法律的欠缺，对个人隐私的认定相对困难。我国2013年2月1日实施的《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》可以作为个人隐私的参考，该指南对个人信息作出了规定，并将个人信息分为个人一般信息和个人敏感信息。个人敏感信息，是指一旦遭到泄露或修改，会对个人信息主体造成不良影响的个人信息，如身份证号码、手机号码、种族、政治观点、宗教信仰、基因、指纹等。个人敏感信息在收集和利用之前，必须首先获得个人信息主体明确同意和授权。在实践中，行政机关在认定个人隐私时，要进行全面的衡量判断，既要保护个人信息不被非法公开，也要保障公民应有的信息知情权。一般情况下，涉及个人隐私的信息不公开。但是，这条例外并不绝对，因为个人隐私并非一成不变，除个人自愿放弃外，一些特殊主体如政府官员，因为监督需要，必须让渡部分个人信息；还有一些政府公共事务中，某些受益人如保障性住房申请人、低保申请人等，因为涉及社会监督的缘由，也要按规定让渡部分个人信息。

现行信息公开例外  审查制度存在不足

我国信息公开工作起步较晚，加之“民可使由之、不可使知之”“重保密、轻公开”的传统观念影响，不愿公开、不敢公开、不会公开的情况还比较突出，现行信息公开例外审查制度还存在不少问题，需要引起重视。

1.审查主体、依据、程序不够明确。对涉及国家秘密的信息审查，保密法有比较明确的规定，争议解决方式也很清晰。但对于涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，商业秘密信息、个人隐私信息等如何审查并不明确。《条例》只是原则规定了应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密行政管理部门确定。但是，对于“有关主管部门”是哪些部门，实践中往往自行其是，导致有关申请人诉求无门。实际上，提交主管部门审查的情形并不多见，主要还是有关政府机关“自我”审查，只有诉讼中才由法院介入，进行司法审查。也有一种观点认为，应当由保密工作机构来确定，行政机关保密工作机构亦不能确定是否可以公开时，应当经本行政机关主管领导批准，报有关主管部门或者同级保密行政管理部门确定。但是，从保密部门的职责看，它仅仅对属于国家秘密的信息进行审查，对于商业秘密和个人隐私的确定，因不属于职责范围，不宜过多介入。

2.涉及国家安全和稳定的信息例外存在争议。《条例》总则规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。2008年，篮球比分办公厅发布的《关于施行〈篮球比分信息公开条例〉若干问题的意见》规定：凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开。这一规定事实上将“三安全一稳定”作为一种不予公开理由。国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定都是十分宽泛的概念，涉及范围很广，基本可以涵盖政府机关工作的方方面面。从概念上看，国家秘密本身也涵盖对“国家安全和利益”造成危害的信息，这导致该条在适用中会引发一定逻辑上的混乱。实践中，在目前政府信息公开主动性、积极性不高的情况下，机关如果不愿意公开信息，几乎都能够从这一条找到法律依据。所以，“三安全一稳定”条款是否可以和国家秘密、商业秘密、个人隐私一样，作为一种例外情形，一直存在比较大的争议。实践中确有一些行政机关援引该条款答复申请人，由此产生了一些纠纷和诉讼。总体来看，行政机关适用“三安全一稳定”作为公开例外还比较慎重，虽然有增加趋势，但数量并不多，增长幅度也不是很大。

3.工作秘密、内部信息例外依据不充分。国外一些国家信息公开法律规定，过程信息、内部讨论信息可以不予公开，如荷兰信息公开法规定，政府的内部文件，如某公务员提交给部长的个人见解报告、几个公务员的内部讨论及个人发表的见解等可以不予公开。英国规定，政府高级公务员向政府大臣提供的供大臣决策参考的信息，不应公开；内阁各部之间的通信来往、协商过程的有关材料和沟通的过程也不应该公开。这些规定主要是为了确保行政机关充分听取各方意见，正常高效运行。《条例》并没有对工作秘密、内部事项和过程信息公开例外的规定，但是，一些地方信息公开制度对过程信息例外作了规定。如，2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》规定，“在审议、讨论过程中的政府信息”不予公开；2005年颁布的《郑州市政府信息公开规定》规定，“正在调查、讨论、处理过程中，公开后可能影响检查、调查、取证等，或者可能威胁个人安全的”的政府信息，不予公开。2010年，篮球比分办公厅颁布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》指出：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”由此明确了“过程性信息不公开”。但是，对于工作秘密、内部信息是否可以例外，没有明确说法。

完善我国信息公开例外  审查制度的建议

随着依法治国和信息公开的强力推进，公民权利意识不断增强，涉及信息公开例外审查的情况越来越多，信息公开例外审查制度不完善的问题十分突出，建议从以下几个方面予以完善。

1.慎重使用“三安全一稳定”例外。如前所述，涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定信息的概念与国家秘密概念存在一定程度的重复。按照保密法规定，国家秘密是“关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，其中已然包括“关系国家安全和利益”的信息。需要注意的是，按照保密法有关解释，这里的国家安全和利益已经包括国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定，故而真正意义上的“三安全一稳定”信息应该按照程序确定为国家秘密。同时，也有观点认为，《条例》第八条仅可作为原则规定，不能直接作为政府信息公开实施中的依据。最高人民法院在出台《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》征求意见时，由于多数公众认为征求意见稿中的“三安全一稳定”并非条例规定的例外信息，司法解释不应妄加限缩，最终删除了这一例外。因此，在处理信息公开例外时，对不属于国家秘密，又以“三安全一稳定”为由不予公开的，要尽可能少地援引。

2.强化司法审查。虽然司法机关在信息公开例外信息审查中发挥了重要作用，但是我国司法机关对信息公开例外信息进行审查的历史还比较短，审查经验还不足。特别是对国家安全信息和国家秘密信息，司法机关一般不直接进行查证，也即不进行直接的、实质性审查，而是以征求有关部门或者专家意见的方式，进行间接的、形式性审查。但是随着形势的发展，为保障公民知情权，防止行政机关滥用信息公开例外，亟需加大司法机关对信息公开例外信息的审查力度。一方面，司法机关应该着重审查程序是否合法；另一方面，也可以根据有关意见自行确定审查内容、依据是否充分。

3.设立信息审查专员。由于传统官僚文化倾向阻碍信息的自动公开，因此，理想的制度设计是构建一个专门的公共机构，负责受理有关信息公开的申请和落实公民的信息自由权利。毕竟，如果缺少一个独立于行政机关之外的第三方机构，大量的争议直接诉讼至法院，不但过程漫长而且成本高昂。在颁布信息自由法的国家中，也有部分国家设立了国家层面的信息委员会。如，英国在信息公开争议方面规定，申请人可以向独立的信息专员提出上诉，如果信息专员作出的决定仍然不利于申请人，申请人可以向信息裁判所上诉。如果信息专员认为应当公开，公共部门要么执行，要么可以像申请人一样，向信息裁判所提出上诉。如果对裁判所的裁决仍不满意，可以向高等法院申诉。荷兰也设立有类似机构和人员——申诉专员公署和监察官，主要任务是接受来自各方面对政府公务员的申诉，包括对涉及信息公开有关问题的申诉。

4.建立专家参与审查机制。考虑到信息公开例外信息的审查具有高度的敏感性、较高的专业性，审查应当尽量避免完全由信息管理的行政机关自我审查、内部审查。建议对需要审查的公开例外信息，由信息公开主管部门牵头，由信息公开主管部门有关人员、信息管理的部门、商业秘密权利所有人、个人隐私当事人和相关领域的专家参与，共同开展审查。必要时，可以邀请人大代表、政协委员参与审查，使审查工作超脱于部门之上，摆脱部门利益的影响，提高审查工作的公平性、公正性。

（作者：张兆一）