“保什么，怎么保，谁来保”，是保密工作的基本问题。其中，“保什么”，指的是国家秘密事项的基本范围应当如何界定，以及国家秘密具体事项如何确定的问题。长期以来，保密范围过宽、国家秘密过多，“保”与“放”的界限如何科学切割，始终是困扰保密工作的一个理论和实践问题，也一直受到社会的高度关注。造成这一局面的原因是复杂的，既有不同历史时期国际国内形势的制约，也与我们对于国家秘密属性特征在理论上的研究认识不足有关。

2014年4月15日，在国家安全委员会第一次会议上，篮球比分总书记提出，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。总体国家安全观的提出，充分体现了我们党对国家安全基本规律的把握，是新形势下指导国家安全实践的强大思想武器，是对国家安全理论的重大创新。总体国家安全观的提出，为我们梳理现行的定密体制机制，在新的高度和更广的维度上重新审视已经秉持多年的定密理念，从而确立与总体国家安全观相适应的科学定密新理念，提供了强大的理论武器和思想武器。

树立以民为本的理念  保密一切为了人民利益

总体国家安全观的第一要素是以人民安全为宗旨。人民安全是国家安全的基石和归宿，保障人民安全是国家安全工作的根本任务，也是保密工作的根本任务。保密既是为了维护国家安全和利益，也是保护全体人民的利益，二者是相统一的。美国的一位信息安全专家这样指出：“政府应当对国家和人民的生存负责。为此，政府有时必须严格控制某些信息。对这些特殊信息的保护，政府只有通过定密制度来实现。”我们在对信息决定采取定密措施时，首先就要考虑到，这样的定密决定是不是能够对保护人民安全、维护人民利益起到保障促进作用，是有必要的，而且这个必要性是现实的、可描述的判断，而不应当是想当然的、无法证实的推理。

在确定国家秘密并力图保护信息安全的同时，也必须注意到，定密是一把双刃剑。不恰当的定密，将在某种程度上给人民利益带来负面影响。以2003年发生的非典疫情为例，出于维护社会秩序、避免民众恐慌的考虑，地方政府作出了将疫情定密的决定。但是，由于对疫情管控能力不足导致局面失控，造成群众和医护人员大量受感染甚至失去生命，最终不得不解密并每天发布疫情。同样是出于维护人民利益这样一个出发点，却作出了对同一类信息先定密后公开的截然不同的决定，反映出对“以民为本”定密理念把握上的巨大差异。

值得特别注意的是，在把握“以民为本”这一定密理念时，要以辩证的观点来分析看待，把握好国家利益与人民利益在不同条件下对定密理念的不同要求。一方面，要坚持国家利益至上。国家利益包含保护本国公民的生命安全、促进人民的经济福利与幸福等这些人民利益的内容，但是，“坚持国家利益至上，不能把国家利益的所有组成部分都放在首位，而必须对国家利益的基本内容形成明确认识”。国家利益高于地方利益，整体利益高于局部利益，这也是国家利益至上的应有之义。另一方面，以人民安全为宗旨，“既要着眼于实现全体人民的安全，又要体现到保障每个人的安全上”，这与维护国家利益并不矛盾，“有了强的国，才有富的家”，二者是辩证统一的。在把握这一定密理念时，必须结合国际国内两个大局，综合判断必要性与可行性两个方面，审慎辩证地加以权衡，不能简单地把二者对立起来。

树立综合统筹的理念  权衡定密决定的利弊

理解总体国家安全观的内涵，必须全面把握外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、发展与安全、自身安全与共同安全这5对关系。在针对某一具体事项作出定密决定时，切忌“拍脑袋”、想当然，而必须准确把握国家秘密的特征及属性，权衡利弊，依法定密。

国家秘密的特征，可以从很多角度作出不同方面的概括，诸如法定性、等级性、不可转让等，笔者认为，其中最为本质的特征，可以简单概括为“危害性”和“可保性”两个方面。所谓“危害性”，也可以称之为“必要性”，是指国家秘密一旦泄露可能会给国家安全和利益带来损害的预判，这种预判出的危害应当是明显且直接的。当然，危害的发生与否并不是必然的，也与是否定密不存在直接必然的联系，但是如果不定密，泄露后的危害则是直接的、可以预期的。这就需要定密人员对事物的重要性与国家秘密泄露的危害性认真权衡。所谓“可保性”，是指凡需定密事项都应当是知悉范围可控而且已经由准备作出定密决定的机关所掌控。如果属于不可掌控或者已经在一定范围扩散且无法采取防止进一步扩散的措施，即使存在危害国家安全和利益的可能，也不宜采取定密的措施对信息加以保护，而应当考虑其他有效措施。否则，定密决定就是徒劳且有害的，不仅无助于对信息安全的保护，还会损害保密法律制度的严肃性，甚至会导致无辜人员受到追究，这显然不符合总体国家安全观的理念，也违背了定密的初衷。

作出定密决定还应当权衡利弊。对特定事项定密并采取保密措施确保不被泄露，是需要花费一定的人力物力的，是有成本的。目前，我国对定密事项的统计尚未见诸公开资料，仅以美国公开资料为例：2009年，美国原始定密总数为183224件，美国政府的总体保密费用超过88亿美元。2010年，美国原始定密信息累积达到224734件，派生定密信息总量是76571211件，可以想见，保密费用会更高。另据统计，美国政府用于定密管理的年均单项经费都在3亿美元左右。

除了成本方面的考量外，尤其值得我们重视的问题是，信息一旦被确定为国家秘密，必定会按照保密要求限制其流转和使用，信息自身具有的使用价值无法得到充分发挥，这一矛盾在科学技术领域和社会管理领域显得尤为突出。美国信息安全专家认为：“定密项目中取得的重大突破无法在非定密项目中使用，会给国家增加巨额成本（换言之，定密项目所取得的科学和技术进步，在非定密项目中仍需另行研发）。”如果因为作出定密决定而导致得不偿失的结果，那绝不是保守国家秘密的宗旨与初衷，是不应当提倡的。即使是在最为敏感的政治、军事领域，从保障公民知情权、适度展示国威、平衡保密与公开这些维度考量，保密也仅仅是针对那些确有必要的有限事项，而不能波及这些领域的全部事项，那样势必造成国家秘密满天飞的乱象，也势必影响真正需要保护的国家秘密的安全。

简言之，树立“综合统筹、权衡利弊”的定密理念，就是要综合分析判断保密的必要性与可能性，既要具体分析，又要站位高远，不能简单地因为存在公开后的可能危害性，就一概予以定密。

树立严格划定的理念  合理界定国家秘密的范围

总体国家安全观涉及的重点领域，主要包括政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核安全以及海外利益等12个领域。国家秘密存在的重点领域，与此有很大程度的重合，但并非完全一致、一一对应的关系，不宜简单机械地套用，更不能无限扩大延展国家秘密存在的领域和范围，而应当遵循国家秘密自身存在的特点和规律，合理合法地确定国家秘密的范围，从而为精准定密提供科学依据。

国家安全涉及的不同领域，在保密范围的划定上，应体现不同的侧重，加以区别对待。不能简单地认为，凡是国家安全的重点领域就一定是国家秘密大量集中的领域，而不是国家安全重点领域的就不应该产生或者很少产生国家秘密。保密法第九条规定了国家秘密的基本范围，列举了泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的7类事项，主要包括国家事务重大决策、国防建设和武装力量活动、外交和外事活动以及对外承担保密义务、国民经济和社会发展、科学技术、维护国家安全活动和追查刑事犯罪以及其他秘密事项。以美国为代表的西方国家的保密制度对保密范围的划定基本上也是一致的，“绝大多数需要定密的信息可以划归于5个领域：（1）军事行动；（2）武器技术；（3）外交活动；（4）情报工作；（5）密码技术”。由此可以看出，保密范围涉及的领域与国家安全涉及的领域，重合与差别都是很明显的，保密范围更多的是着眼于国家秘密事项的存在领域这一微观角度，或者说更多的是对应了政府的某一个或某几个相关部门，至于更加微观的某一具体事项是否应当确定为国家秘密，还需要相关配套的法规规章作出规定，需要定密人员在定密过程中的具体判断。

保密的范围应当有科学准确的界限。国家秘密的类型可以简要概括为保先进、保实力、保底牌3类。“保先进”主要体现在科学技术领域，目的在于维护本国的科技竞争优势，保障本国不被超越或者延迟被追赶超越的速度和时间；“保实力”主要体现在军事、情报领域，保障本国的实力不为他国掌握，保持独有的神秘与优势，军事上可以先发制人，情报上保护获取能力和渠道；“保底牌”更多的是在政治、外交、经济领域，在出台政策的预研论证阶段可以避免造成无端混乱和干扰，在外交斗争中保持适度优势，尤其在全球一体化和经济全球化的大背景下，各国在捂紧自己的“公文包”的同时又想方设法窥探别人的底数。

“定密体系的目标，应当是准确界定出于国家安全原因必须加以保护的信息，并提供恰当的定密指南使无需类似保护的信息不被定密。”美国信息安全专家意识到的这一点，无疑是值得我们借鉴的。对当今我国面临的国内国际两大局势进行分析，在总体国家安全观的指导下，对保密范围所涉及的领域进行严格的界定，明确排除一些确无必要确定国家秘密的领域，同时用更加严谨的保密范围相关法规，严格约束定密行为的随意性，这是相关部门理应思考的问题。

理念可以影响人们的行为，但是，我们必须看到，即便是再科学的定密理念，也需要具体人员去操作。篮球比分总书记指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。”落实总体国家安全观要靠各级党委政府、广大党员干部和人民群众，确保国家秘密安全、实现科学定密目标需要较强的专业性，更要依靠各级涉密单位和广大涉密人员，在总体国家安全观指导下，自觉把定密工作纳入总体国家安全观去思考、去落实、去实现。这其中，保密行政管理部门有着义不容辞的责任，更要切实履行好职责。

笔者认为，应当从以下几个方面着手，切实厘清观念，采取措施，治理乱象。一是研究国家秘密基本范围更加科学清晰的确定方法，确保能够在实际定密工作中切实发挥作用；二是研究国家秘密事项具体范围的清理，确保与总体国家安全观全面对接，为国家秘密的总量“消肿减负”提供法律依据；三是建立科学的定密工作机制，明晰依法界定涉密人员和定密专业人员的权责，确保定密制度的落地执行。与此同时，国家有关立法机关和有关法制部门，要加快信息公开法律的制定进程，在篮球比分条例的基础上，提高立法层级，通盘研究规范保密与公开的法律界限，引入对定密工作的衔接监督机制。

（作者：张 勇）