一、破除制约难题的现实及深远意义

目前，保密管理工作领域经常使用“涉密人员”这个专用名词，作为对接触、知悉国家秘密这一类人员的统称。但社会各界对“涉密人员”内涵、外延的认识、理解却不尽相同：保密法第三十五条尽管有“在涉密岗位工作的人员”的表述，但因其过于笼统原则、易生歧义，且不能覆盖转岗、退休但终生承担特定保密义务的少数涉密人员，并不能作为严格意义上的法律定义；而其他保密法规和理论研究，也未对“涉密人员”给出一个内涵精准、外延明确的定义。

因此，各地区各部门对涉密人员的认定也就无所遵循，见仁见智：有按行政级别认定的，有按所属部门工作性质认定的，也有按涉密岗位认定的。这样就使得一些原本机构层级相同，工作性质、职能相近，机构规模、人数相当的机关单位所认定的涉密人员差异悬殊。如，从某省保密普查统计资料看，两个同为一级党委、政府的办事机构，认定的涉密人员分别为119人和26人，差距如此之大，其准确性令人质疑，若纠错又无权威法律依据。实际上，这种自行其是、底数不准而令人棘手的情形在各级党政机关、涉密单位广泛存在。不该认定的误认了，不仅使保密管理的精准性、针对性大打折扣，浪费了有限的管理资源，还使得部分非涉密人员的论文发表、专著出版、出国（境）交流、职称评定等正当权益受到限制，而真正的涉密人员应予保障的权益却因人数众多难以落实；应该认定的遗漏了，又使一些真正的涉密人员游离于保密监管之外，造成保密管理的盲区或失控，使国家秘密的失泄密隐患和风险被人为地加大。

笔者认为，涉密人员底数不准和监管不到位均缘于认定标准及其管理规章的缺失。涉密人员既是保密管理的对象，又是保密管理的参与者和执行者，作为保密管理的关键要素，其认定标准及管理规章都不容缺失。而对“涉密人员”这一概念的内涵和外延有一个清晰的认识和正确的把握，研究探讨出一个能为理论界、法学界、司法界和保密行政管理部门以及社会各界普遍认同接受的法律定义或权威司法解释，是科学制定统一规范的涉密人员认定标准、进而出台更具有针对性的管理规章的重要前提，也是加强顶层设计、消除制约“瓶颈”的一项重要的基础性工作。

二、涉密人员概念的基本内涵及本质特征

一是知密的确定性。由于涉密人员的工作领域、性质、岗位以及职务各不相同，因而其所知悉的国家秘密的类别、数量、程度、等级也不尽相同。唯一相同的，就是他们都是知悉国家秘密的人员，这一共性正是“涉密人员”这一概念的核心内涵之一，也是区别于其他非涉密人员的本质特征所在。知悉国家秘密是构成涉密人员的必要条件，但不是充分条件，更不是唯一条件，非涉密人员也可能知悉某项国家秘密。换言之，涉密人员一定是知悉国家秘密的人员，但知悉国家秘密的人员未必就是涉密人员。从法律层面上讲，知悉国家秘密是构成涉密人员的实体要件。

二是知悉的合法性。指法律、法规规定具备一定涉密资格能力的相关人员，依法履行职务或岗位职责或因其他工作需要而合法知悉国家秘密，才应当被认定为涉密人员。除正常合法的工作原因之外，通过其他非正常甚至非法途径知悉国家秘密都不应被认定为涉密人员。

三是接触的直接性。指依法履行职务或岗位职责，直接从事相关涉密工作或涉密活动而直接接触并知悉国家秘密。常识告诉我们，直接接触国家秘密并不意味着肯定知悉国家秘密，如国家统一考试试卷等密件的押运人员、传递涉密载体的普通机要交通人员；反之，知悉人员也未必都因工作需要直接接触国家秘密并合法知悉，如内勤服务人员在办公、会议等场所有意无意中看到、听到或某人道听途说别人所谈论、泄露的国家秘密信息而意外知悉。只有因工作需要而直接接触并合法知悉国家秘密的人员，才符合“涉密人员”的本质内涵。这样就可以将直接传递涉密载体而并不知悉内容的普通机要交通人员和各类密件密品的押运人员、知悉但并非直接接触的内勤服务人员等有效排除在涉密人员之外。

四是义务的特定性。与宪法规定的一般公民都有保守国家秘密的普遍义务与责任不同，涉密人员应当熟知相关保密法律法规，知晓自身应承担的特定保密义务与责任，一旦因自身原因造成其所知悉的国家秘密泄露，无论是故意、过失以及是否产生危害后果，都将被追究刑事或行政法律责任。现行承担特定保密义务责任的方式多为契约承诺：可以是在岗期间每年或几年签订一次保密承诺（协议）书，也可以是在承担某一具体涉密任务或工作前，专门签订相应的保密承诺（协议）书，明确其特定的权利义务和相应的法律责任。因此，是否承担特定的保密义务责任这一实质性内涵，可以有效限制“涉密人员”这一概念的外延，将在各类涉密岗位直接从事涉密科研、生产、经营、管理或从事其他涉密活动的真正涉密人员与普通公民和一般知悉范围内的人员严格区分开来，做到不枉不纵。

五是产生的法定性。保密法第三十五、三十六条规定了涉密人员产生的法定程序——按照有关规定进行审查，具有良好的政治素质和品行，上岗应当经过保密教育培训，掌握保密知识技能，签订保密承诺书等。因此，非经法定程序、未履行相关手续而直接进入涉密岗位从事涉密工作或活动的人员，不应认定为涉密人员。所以，依照法律规定产生，是“涉密人员”概念的又一重要内涵。从法律层面上讲，依法产生确定，是构成涉密人员的一个必备的形式要件。

三、对涉密人员定义及认定标准的建议

在准确把握基本内涵和本质特征的基础上，对涉密人员作出相对严谨、精准、规范的法律定义也就顺理成章、水到渠成了：涉密人员，是指依照法律规定确定产生，依法履行职务或岗位职责，直接从事涉密工作或涉密活动，接触而知悉有关国家秘密，并承担特定保密义务责任的专门人员。

笔者认为，这个定义内涵确切、外延可控、指向明确、交集唯一，较为全面、精准地揭示出涉密人员的“五性”特征及构成要件，有利于按照“最小化”原则准确界定涉密人员，把好“入口关”。这里应强调有一种特殊情形不得例外：某些不得解密或有关部门未予解密的核心国家秘密，并不因知悉者经脱密期就自行消除其极度敏感性和利害攸关性，这些涉密转岗或退休人员也就不能解除其承担的特定保密义务责任，而应认定为终生涉密人员（只是对其管理应有别于在职涉密人员而已）。这也是对保密法第三十五条关于涉密人员认定的有效弥补和规范，既可消除目前对涉密人员认定主观随意的误区，又能有效地将终生不得脱密的极少数涉密转岗及退休人员覆盖其中。

为便于操作，给制定相关管理规章提供决策建议或参考依据，笔者试将涉密人员认定标准进一步精简为下列构成要件：因工作需要直接接触并知悉国家秘密，承担特定的保密义务责任，这是认定涉密人员的实体要件；经法定程序产生确定，这是认定涉密人员的形式要件。只有同时满足实体要件和形式要件，才应该是法律定义上的涉密人员。

（原载于《保密工作》2014年第1期）